Umsetzung der Grundsteuerreform in Frankfurt am Main
Die Kommunen sind die konkreteste Form unserer Demokratie. Hier werden die Leistungen der Daseinsvorsorge erbracht, hier wird der Alltag der Menschen gestaltet, hier wird Gemeinschaft gelebt und Solidarität sichtbar. Die Kommunen habe viel zu Geben, aber leider nichts zu verschenken – die Finanzlage ist in allen Kommunen angespannt.
Vor diesem Hintergrund ist auch die Grundsteuerreform zu sehen, die zum 1. Januar 2025 deutschlandweit umgesetzt werden muss.
In Frankfurt am Main halten wir an der versprochenen „aufkommensneutralen“ Umsetzung fest. Wir wollen an der Reform nichts „verdienen“, können es uns aber auch nicht leisten, uns schlechter zu stellen. Für alle Steuerpflichtigen – und früher oder später auch für alle Mieter:innen – wird sich die Steuerlast aber verändern.
Im Rahmen unserer Beratungen sind wir zum Ergebnis gekommen, dass neben der Umsetzung von aufkommensneutralen Hebesätzen Vorsorge für etwaige Härtefälle nötig ist. In der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung am 12. Dezember haben wir die entsprechenden Beschlüsse gefasst. Meine Redemanuskript zu dem Tagesordnungspunkt dokumentiere ich hier im Wortlaut. Ich danke allen an der Vorbereitung und der Umsetzung Beteiligten. Wir geben den Menschen in Frankfurt damit Planungssicherheit und Verlässlichkeit und übernehmen soziale Verantwortung.
„Planungssicherheit, Verlässlichkeit und soziale Verantwortung“
Sehr geehrte Frau Vorsteherin, liebe Stadtverordnete,
heute steht mit der Beschlussfassung über die Grundsteuerhebesätze für die Stadt Frankfurt am Main eine wichtige Entscheidung bei der Umsetzung der Grundsteuerreform an.
Diese Entscheidung ist in allen Kommunen in Deutschland zu treffen. Sie ist für alle Kommunen existenziell – so auch für Frankfurt am Main. Sie betrifft aber auch in allen Kommunen viele Bürger:innen: Unmittelbar die bei der Grundsteuer Steuerpflichtigen – in Frankfurt werden wir Anfang des Jahres rund 190.000 Grundsteuerbescheide versenden. Mittelbar im Anschluss auch alle Mieter:innen, denn die Grundsteuer kann über die Betriebskosten die Mieter:innen weiter belasten.
Wir haben bereits in den letzten beiden Sitzungen des Haupt- und Finanzausschusses die Gelegenheit gehabt, Fragen und Bewertungen auszutauschen. Am Ende ist die Entscheidung aber hier im Plenum zu treffen, daher freue ich mich über die Gelegenheit, hier auch vor allen Stadtverordneten noch einmal die Sachlage darstellen zu können. Ich will Ihnen auch die durch den Magistrat vorgelegte Lösung erläutern. Aber zunächst will ich in Erinnerung rufen, warum wir überhaupt eine Entscheidung treffen müssen.
Die Grundsteuer ist eine der Säulen der kommunalen Haushalte. Sie steht in ihren Erträgen komplett den Kommunen zu und dient der Finanzierung der kommunalen Aufgaben der Daseinsvorsorge. Bundesweit betrug das Aufkommen im Jahr 2023 rund 15,5 Milliarden Euro.
Auch für die Stadt Frankfurt am Main ist die Grundsteuer eine wesentliche Finanzierungssäule. Im Jahr 2023 betrug der Ertrag aus der Grundsteuer A und B insgesamt knapp 220 Millionen Euro, davon der weit überwiegende Teil aus der Grundsteuer B. Die Grundsteuer A – wie agrarisch – wird auf Grundstücke für Land- und Forstwirtschaft erhoben, die Grundsteuer B – wie baulich – auf bebaute oder bebaubare Grundstücke und Gebäude. Die Grundsteuererträge machen immerhin rund 5,5 Prozent der gesamten Erträge aus Steuern und steuerähnlichen Erträgen aus. Um Ihnen einen Vergleich zu nennen: 220 Millionen Euro entsprachen im Jahr 2023 ziemlich genau dem gesamten Zuschussbedarf der Kultur.
Die gesetzliche Grundlage für die Grundsteuer bildet ein Bundesgesetz. Obwohl die Grundsteuer eine kommunale Steuer ist, legt der Bund die wesentliche Architektur und damit auch die Verteilung der Steuerlast auf die einzelnen Steuerpflichtigen fest. Dies geschieht über die Festsetzung des sogenannten „Messbetrags“ durch die Finanzämter, also die Landes-Finanzverwaltung. Die gesetzliche Grundlage für die Grundsteuer, die in der alten Bundesrepublik im Wesentlichen seit 1951 galt, wurde durch das Bundesverfassungsgericht im Jahr 2018 für verfassungswidrig erklärt, da sie gleichartige Grundstücke unterschiedlich behandele und so gegen das im Grundgesetz verankerte Gebot der Gleichbehandlung verstoße. Die bisherige Berechnung der Grundsteuer basierte auf Jahrzehnte alten Grundstückswerten. Im Westen wurden die Grundstücke nach ihrem Wert im Jahr 1964 berücksichtigt. In den ostdeutschen Ländern waren die zugrunde gelegten Werte sogar noch älter, sie beruhten auf Werten aus dem Jahr 1935.
Das Bundesverfassungsgericht hat 2018 weiterhin entschieden, dass spätestens bis zum 31. Dezember 2019 eine gesetzliche Neuregelung getroffen werden musste. Die Grundsteuer konnte in der bisherigen Form übergangsweise bis zum 31. Dezember 2024 weiter erhoben werden. Ab dem 1. Januar 2025 muss sie dann auf Grundlage des neuen Rechts erhoben werden.
Dieses neue Recht wurde im Bund 2019 durch die damalige Koalition von CDU/CSU und SPD beschlossen. Im Rahmen dieses Beschlusses wurde den Bundesländern die Möglichkeit eröffnet, eigene landesgesetzliche Regelungen zu erlassen. Die Länder Baden-Württemberg, Bayern, Hamburg, Hessen und Niedersachsen haben von der Öffnungsklausel Gebrauch gemacht und die Bewertung des Grundvermögens für Zwecke der Grundsteuer landesgesetzlich geregelt – in Hessen datiert diese Regelung auf den 15. Dezember 2021, beschlossen durch die damalige Regierung aus CDU und GRÜNEN.
Bereits mit der Reform durch den Bund wurde von Bund und Ländern die Erwartung an die Kommunen geäußert, dass die Reform nicht dazu genutzt werden möge, das Gesamtaufkommen aus der Grundsteuer zu erhöhen. Der missverständliche Begriff der „Aufkommensneutralität“ hat sich hierfür durchgesetzt – und leider wurden die Kommunen damit von Anfang an in eine schwierige kommunikative Lage gebracht.
„Aufkommensneutral“ klingt nämlich zunächst mal so, als würde sich für die Steuerpflichtigen nichts ändern. Das kann aber nicht funktionieren: Wenn die Gesamterträge unverändert bleiben sollen, die Berechnung der individuellen Steuerpflicht aber eklatant ungerecht und sogar verfassungswidrig war und daher grundlegend verändert werden musste, dann kann das nur bedeuten, dass sich für alle Steuerpflichtigen die Steuerbelastung ändert: Aufkommensneutralität ist keine individuelle Belastungsneutralität.
Die Kommunen können das auch gar nicht verhindern. Sie setzen nämlich lediglich den Hebesatz fest. Der Hebesatz ist der Faktor, mit dem der durch die Länder ermittelte Messbetrag zu multiplizieren ist, um die Steuerbelastung zu ermitteln. Es kann bei vollständig veränderten Messbeträgen, die auf einer komplett neuen Grundlage ermittelt werden, also keinen Hebesatz geben, bei dem die Steuerbelastung für alle Steuerpflichtigen unverändert bleibt. Das ist keine Politik, sondern lediglich Mathematik.
Dennoch gilt: Die Kommunen wollen von der Grundsteuerreform nicht profitieren, sie wollen aber auch nicht unter ihr leiden – schließlich ist der verfassungswidrige Zustand nicht durch die Kommunen verursacht gewesen. Die Koalition hat sich von Anfang an dazu bekannt und ich habe das auch vielfach kommuniziert. Genau das schlägt der Magistrat vor, setzt damit den Koalitionsvertrag um und hält sich an die lange kommunizierte Linie.
Wie kommt es also zu den vorgeschlagenen Hebesätzen? Ich hatte erläutert, dass die Messbeträge auf der Grundlage von LANDESgesetzen durch die LANDESbehörden – konkret: die Finanzämter – ermittelt und beschieden werden. Dies galt vor der Reform und es gilt auch nach der Reform. Die Finanzämter in Hessen haben also auf der Grundlage der Angaben der Steuerpflichtigen die Messbeträge ermittelt und entsprechende Messbescheide erlassen. Anhand der insgesamt pro Kommune ermittelten Messbeträge ergibt sich über den Vergleich der Summe nach altem Recht mit der Summe nach neuem Recht und durch einfachen Dreisatz der Hebesatz, der insgesamt zu konstanten Steuererträgen führt.
Diese sogenannten „aufkommensneutralen Hebesätze“ haben die Länder für alle Kommunen ermittelt und veröffentlicht. Für die Stadt Frankfurt am Main ergeben sich so die Hebesätze von 317,62 Prozent für die Grundsteuer A und 854,69 Prozent für die Grundsteuer B. Exakt diese Hebesätze schlägt der Magistrat vor. Sie stellen sicher, dass sich die Kommune im Rahmen der Grundsteuerreform weder besser noch schlechter stellt. Wir sind weiter in der Lage, die über die Grundsteuer finanzierten Aufgaben wahrzunehmen – unabhängig von der Reform, nicht mehr und nicht weniger.
Nun gibt es aber natürlich die andere Seite – die der Steuerpflichtigen. Für sie wird sich, ich hatte es gesagt, die individuelle Steuerlast ändern. Das ist unvermeidlich, auch das hatte ich gesagt. Nach unseren Daten wird die größere Hälfte der rund 190.000 Steuerpflichtigen ab dem 1. Januar 2025 mit den von mir genannten Hebesätzen weniger Grundsteuer zahlen als bisher. Die kleinere Hälfte der Steuerpflichtigen, gut 46 Prozent, werden aber mehr Grundsteuern zahlen als bisher. Ähnlich stellt sich die Lage in allen anderen Kommunen der Bundesrepublik dar; der Grund ist überall der gleiche: Die Neuberechnung der Messbeträge aufgrund der Verfassungswidrigkeit des alten Grundsteuergesetzes und der damit nötigen grundlegenden Neuregelung. Frankfurt ist also mitnichten die Ausnahme, auch wenn sich die Modelle in den einzelnen Bundesländern wie beschrieben unterscheiden.
Mehr noch: Viele Kommunen sehen sich aufgrund der stetig steigenden Aufgaben und Kosten trotz der eigentlich angestrebten aufkommensneutralen Umsetzung zu einer Erhöhung der Erträge gezwungen. Sie haben damit also nicht „nur“ das Problem der individuellen Veränderung der Steuerlast, sondern sie nehmen zusätzlich noch eine „echte“ Erhöhung der Grundsteuer vor. Wir sind in dieser Hinsicht in der guten Lage, vorbildlich agieren zu können. Wir müssen und werden die Grundsteuerreform nicht dazu nutzen, um unsere Erträge zu erhöhen.
Dennoch bleibt die Tatsache, dass die Veränderung der individuellen Steuerpflicht auch zu individuellen Härten führen kann. Über die Weitergabe der Steuer an die Mieter:innen können solche Härtefälle nicht nur bei den Steuerpflichtigen selbst, sondern auch bei Mieter:innen entstehen. Denn eine erhöhte Grundsteuer für ein Mietshaus führt zu erhöhten Betriebskosten.
Für Menschen mit Anspruch auf Leistungen nach dem Sozialgesetzbuch oder auf Wohngeld werden die Betriebskosten auf Antrag übernommen. Sie sind also individuell nicht durch Erhöhungen belastet – profitieren allerdings auch nicht von Absenkungen, die es ja auch gibt.
Ausweislich des Mietspiegels 2024 beträgt die durchschnittliche Belastung durch die Grundsteuer in Mietwohnungen in Frankfurt aktuell 25 Cent pro Quadratmeter und Monat, wobei der Mietspiegel eine Spanne von 10 bis 42 Cent ausweist. Im Großen und Ganzen wird sich an diesen Werten durch die Reform und mit den neuen von uns vorgeschlagenen Hebesätzen im Übrigen nichts ändern, da es sich hier wiederum um Durchschnittswerte handelt. 25 Cent pro Quadratmeter und Monat sind auch nicht der Löwenanteil der Betriebskosten – insgesamt betragen diese nach dem Mietspiegel 3,06 Euro pro Quadratmeter und Monat. Die Basis-Netto-Miete laut Mietspiegel beträgt für eine 50-Quadratmeter-Wohnung je nach Baujahr zum Vergleich zwischen 11,08 Euro und 12,52 Euro pro Quadratmeter und Monat. Die Grundsteuer macht also durchschnittlich weniger als 2 Prozent der Miete und Betriebskosten aus.
Nichtsdestotrotz kann es durch die Grundsteuerreform zu individuellen Härten kommen, die durch die bisherigen Hilfesysteme nicht abgedeckt sind. Aus diesem Grund wird der Magistrat ein Konzept zum Umgang mit Härtefällen erarbeiten und zum Beschluss vorlegen. Damit ist die Frankfurter Lösung nicht nur verlässlich, sondern sie zeichnet sich auch noch durch das aus, was die Sozialpolitik dieser Koalition insgesamt prägt: Gezielte Hilfen für Menschen, die sich nicht selbst helfen können.
Nun wurden von CDU auf der einen und LINKEN auf der anderen Seite eigene Anträge erarbeitet, zu denen ich hier auch noch Stellung beziehen möchte.
Die LINKE verlangt eine „Begrenzung der Umlage auf einen maximalen Anstieg von 10 Prozent“. Dies wäre eine Ausgestaltung des Härtefallkonzepts, die wir als Koalition für fachlich falsch halten. Es ist ein Konzept mit der Gießkanne – denn es wird kein Unterschied hinsichtlich der finanziellen Leistungsfähigkeit der Betroffenen gemacht. Die verfassungswidrig ungerechte alte Grundsteuer wird unter dem Deckmantel einer „Härtefallregelung“ damit de facto fortgesetzt. Dies wäre rechtlich vermutlich kaum haltbar. Und es würde den faktischen Ertrag aus der Grundsteuer deutlich reduzieren – ich würde von Mindereinnahmen von zwischen 80 und 90 Millionen Euro im Jahr ausgehen. Dies schränkt die Möglichkeiten der Kommune erheblich ein. Zum Vergleich: Die Zuschüsse für die Stadtwerke-Holding, die zur Sicherstellung des öffentlichen Nahverkehrs und der Versorgung mit Schwimmbädern dienen, betrugen 2023 rund 96,8 Millionen Euro. Die LINKE Gießkanne würde also erhebliche Folgen in allen Bereichen haben. Vermutlich deshalb – das sei zugestanden – schlägt die LINKE eine Erhöhung des Gewerbesteuerhebesatzes um 30 Punkte vor. Das wäre aber auch nicht sachgerecht. Das Hessische Grundsteuergesetz hat bereits eine relative Besserstellung der Wohnnutzung gegenüber der Gewerbenutzung eingebaut – zu Wohnzwecken genutzte Flächen gehen mit 35 Cent pro Quadratmeter in den Messbetrag ein, andere Nutzungen gehen mit 50 Cent pro Quadratmeter ein.
Der Magistrat wird eine gezielte Lösung erarbeiten, die damit auch durch den Verzicht auf die Gießkanne besser wirkt und weniger Schaden an anderer Stelle anrichtet.
Die CDU andererseits verlangt eine Verschiebung des Hebesatzbeschlusses und die Vorlage einer Neufassung, in der – Zitat – „ein ausreichender Schutz von Mietern und Eigentümern vor einer Überforderung durch krass ansteigende Grundsteuerbeträge enthalten ist.“
Die CDU bewertet offensichtlich die durch die Bundes- und Landesregierung jeweils unter Federführung der CDU beschlossenen Gesetze als ein Problem. Ich denke, dass spätestens im Laufe meiner Erläuterungen klargeworden ist, dass die Freiheitsgrade der Kommunen eben nicht ausreichen um – teilweise auch deutliche – Veränderungen der Grundsteuerlast zu verhindern. Ehrlich gestanden war das allen, die sich mit dem Thema beschäftigt haben, auch bereits während der Beratungen der Bundes- und Landesgesetze klar. Dennoch kam der damalige hessische Finanzminister Michael Boddenberg zu folgendem Urteil über das hessische Grundsteuergesetz – ich zitiere: „Das Hessen-Modell der Grundsteuer ist gerecht, einfach und verständlich. Gerecht, weil sich Größe, Lage und Nutzung der Immobilien auf die Steuerhöhe auswirken. Einfach, weil nur wenige Angaben zu machen sind. Verständlich, weil die Berechnung kurz und der Einfluss der Angaben auf das Ergebnis klar ist. Das alles sind für Grundstückseigner wie für die Verwaltung klare Vorzüge gegenüber dem komplizierteren Bundes-Modell. Deshalb gehen wir in Hessen unseren eigenen Weg, der dadurch auch die Chance auf eine höhere Akzeptanz für diese wichtige kommunale Steuer bietet.“ Er scheint also zu einer anderen Einschätzung gekommen zu sein als die CDU-Fraktion hier im Römer.
Eine Verschiebung der Beschlussfassung würde keine Härten verhindern, sie würde aber neue Härten erzeugen: Wir könnten zwar rückwirkend Steuern verlangen, sofern wir bis Mitte des Jahres einen Hebesatz beschließen. Wir würden damit aber die Unsicherheit verlängern. Wir würden die Verwaltung vor erhebliche Probleme mit eingehenden Steuerzahlungen ohne Grundlage – wegen laufender Daueraufträge – und mit vollkommen berechtigten Nachfragen von Steuerpflichtigen stellen. Einzahlungen ohne Rechtsgrundlage müssten wir dann zurücküberweisen. Und wir würden Steuerpflichtigen in der zweiten Jahreshälfte die Jahressteuer anstelle von Zahlung in 4 Raten in Form von 1 oder 2 Raten abverlangen müssen, die entsprechend höher wären.
Ich halte beide Alternativanträge aus der Opposition für nicht verantwortbar. Die Koalition legt mit ihrem Antrag eine Umsetzung der Grundsteuerreform vor, wie sie in der Lage der Kommunen nicht besser zu machen gewesen wäre. Wir vereinen Planungssicherheit, Verlässlichkeit und soziale Verantwortung.
Ich freue mich auf die Debatte, danke dem Kassen- und Steueramt für die umfangreichen Vorarbeiten und den Kolleg:innen in der Koalition für die intensiven Beratungen – und hoffe auf Zustimmung.
Vielen Dank.